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《太平洋经合研究》2014年第4期

时间:2015/5/7 9:07:08   来源:中国太平洋经济合作全国委员会官网  点击:11456

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                 研 究

                                                

经济合作全国委员会           4          20141230

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《亚太经济一体化的新方向》新书特刊

目录

前言.............................................................................................. 2

智利与跨太平洋伙伴关系协定(TPP):等待成果............... 3

亚太区域经济一体化的阶段性设想........................................ 13

韩国当前自由贸易协定(FTA)政策.................................... 22

TPPRCEP:融合的前景..................................................... 32

亚太经济一体化:预测前行道路............................................ 41

亚太合作日程:从区域合作向全球领导角色转变................ 47

20131114-15日,我会举办了题为“亚太区域经济一体化:新发展和未来方向”的国际研讨会,同年12月,我会以“2014:机遇与重点”为主题主办了APEC非正式高官会背靠背的研讨会。在两次研讨会上,专家学者就地区经济合作和APEC未来发展提出了不少新的思想和重要观点。为了扎实推进区域经济一体化,为亚太经济发展提供智力支持,我会与美国太平洋经济合作全国委员会商定,在上述两次研讨会专家发言基础上,出版一本论文集,题目为New Directions in Asia-Pacific Economic Integration由彼得·派特利先生和唐国强会长共同作为主编,查尔斯·莫里森博士领导的美国东西方中心为出版提供资金支持。由于会议语言为英文,本书首版以英文形式呈现。

    20147月本书一经出版,各方反响热烈。为将这些新的思想介绍给国内各领域关心亚太区域一体化的同仁,我会将于今年年中出版本书的中译本。本期特刊选取了其中几篇文章,以飨读者。

  

智利与跨太平洋伙伴关系协定(TPP):等待成果

智利前TPP谈判首席代表 罗德里戈·孔特雷拉斯

建立亚太自由贸易区是一项雄心勃勃且重要的使命。确实,智利总统2004年即提出了在亚太经济合作组织(APEC)框架内构建一个大的自由贸易区(FTA)的想法。智利随后即与文莱、新西兰和新加坡等经济体开启了四方(P4)谈判进程,并达成了对四方都非常有利的贸易协定。这些协定的显著特征之一便是具备未来增长的潜力。

跨太平洋伙伴关系协定(TPP)的意义

从宏观经济维度来看,TPP是一个非常具有吸引力的区域。其成员经济体产出占全球GDP38%、亚太地区GDP73%,拥有8亿多的人口。对智利而言,它对TPP成员经济体的出口额占其出口总额的40%TPP成员经济体对智利的投资占智利外来投资的33%,而智利对TPP成员经济体的投资占智利对外投资总额的16%

在世界贸易组织(WTO)谈判陷入僵局之后,加之APEC框架内缺乏约束性承诺以及美国推行糟糕的贸易政策,TPP的倡议似乎很有希望。它将对WTO构成雄心勃勃的替代,并推进美国的贸易议程。同时,它将在APEC经济体中为未来的自由贸易协定(FTA)播下种子。因此,人们的期望值相当之高。

一种设想是,谈判成功的TPP可将韩国、中国台北和至少3个以上的东盟经济体,以及首先包括哥伦比亚在内的几个拉美国家的利益相连接。TPP的目标可以将亚太地区的19个经济体纳入其中,为这个项目带来卓越的未来。

TPP的目标与内容

在谈判之初,参与TPP谈判的经济体并不清楚未来协定的内容。所有的谈判参与者都清楚他们想要前进的方向,但并不清楚如何设定内容以达到目的。

TPP谈判与众不同的特点是打造下一代贸易协定。在谈判之初,没有人能够说明白这一成果的具体含义,但随着谈判内容逐渐清晰,协定已经有了具体的方向。

TPP的主要指导方针是为了缓解贸易问题,这些问题都与经济体之间的贸易、投资与服务流的不便或壁垒有关。与此相关的是,需要考虑到大多数贸易问题都随时间而发生变化。如果说过去的贸易壁垒主要与关税相关,而今的问题则还与配额、进口许可证、销售渠道、境内壁垒等相关联。每个经济体的问题与解决方式取决于各自的开放和发展程度,情况千差万别。

TPP成员国中有例如智利、新加坡、新西兰或秘鲁这些非常开放和不结盟的国家;有体量巨大、国内政策强势的自由经济体,例如墨西哥、美国、日本或澳大利亚;最后,也有实行高度计划和管理的经济体,例如越南,马来西亚或文莱。

因此,在确定标准的时候,需要考虑到每个经济体都会为实现自身目标而权衡各种可能性。尽管谈判中各自的目标都是正当的,但如果对其他方的代价过高,则推动实现这类目标也是毫无意义的。

TPP谈判中各经济体目标及力量对比

在现实世界中,各方目标即使是明显一致的也不一定就能达成协定。谈判人实力上的差异往往会在事实上改变处理那些目标的方式。在如何平衡会议室里的实力以及如何达成共识方面,诸边谈判可能比多边谈判更类似于双边谈判。这种体制性弊端对小国的损害要远远大于对那些大国的损害。

诸边谈判中缺乏自然的共识也会危及到多边体制。诸边谈判可推动某些特定规则成为全球性协定,尽管这些规则在多边讨论中根本无法成为共识,甚至在小组会上也难以成为共识。

在任何经济体集团中,都存在具有特定谈判目标和利益的小组。在TPP谈判中,我们可以将成员经济体分为三类小组:一类是寻求市场准入,另一类寻求机制性利益,第三类则是希望制订新的贸易规则。

我们可以将新西兰、越南、马来西亚、日本、墨西哥、加拿大和澳大利亚归入通过谈判寻求市场准入的经济体小组。前四个经济体尚未与美国签订自贸协定,这是他们非常重要的目标所在。而其他经济体则期待通过新的或已有的协定来改善其产品的市场准入条件。

智利、文莱、秘鲁和新加坡可归为第二类经济体小组。他们在传统上或在近期选择了对外开放,其中几个经济体已与他们的主要贸易伙伴签署了贸易协定。所有这些经济体都将TPP作为提升其已签署的贸易协定、降低“面条碗效应”以及推动构建一个更好的多边体制的良好途径。

第三类小组是已经与美国实现基本整合的经济体。即使他们也寻求其产品在亚洲的市场准入(如同所有其他经济体一样),他们主要是希望借此制订新的规则以处理他们面对的贸易问题,提升自身竞争力。

与期望实现上述诸多目标直接相关的是,所有参与的经济体都具有为达成协定而相互妥协的意愿。

我们必须记住各参与的经济体之间存在的实力上的差异,这种差异部分源于他们在协定谈判中体现出的不同背景上,但主要基于各经济体体量的大小。不容忽视的是,美国的经济体体量是TPP第二大经济体——日本的三倍。理论上,每一个参与谈判的经济体都拥有相同的话语权重,但最后的事实并非如此。

图一 基于GDP的各经济体体量

当抱有不同目标和利益的经济体集团在谈判中与有实力的伙伴相遇时,后果是不言自明的。那些实力最强的经济体以及更坚定的经济体将强行提出议程和确定最终的协定议条款。

图二 TPP成员经济体GDP的比重

TPP的主要内容与可能的成果

一份自贸协定是由涉及商品贸易、服务贸易、投资、知识产权、劳工、环境、法律问题等多重内容的诸多章节汇聚而成。因此,要以简短行文来详细分析是非常困难的,特别是有关协定的具体信息尚未公开发布。因此,下述评论是根据已有的信息分析而出的。

商品贸易

商品贸易至少包含两个主要的领域。第一个领域与贸易规则有关,主要是贸易的非关税壁垒,例如出口补贴、销售渠道、或者任何对进、出口的限制。第二个大的领域与经济体之间削减关税有关。即使所有经济体的目标在原则上是一致的,但每个经济体的敏感部门(和产品)也会对贸易谈判带来瓶颈问题。

在规则方面,第一大领域,即各经济体对进口实行的限制措施或歧视性待遇方面,谈判已经取得了进展。

在销售渠道和贸易领域的政府干预方面,贸易谈判正转向消除所有贸易干预以避免对进入各经济体的私人进口物品实行歧视性待遇。这一目标的实现意味着贸易自由化向前进了一步。

实施许可证制度通常被视为控制贸易流量的一项政策性措施。在TPP项下,使用许可证制度非常重要,尤其是要在执行中加入透明性内容,WTO的情况也是如此。如果缺乏透明度,任何关税减让都会被出口禁令所抵消。

贸易协定里,出口补贴通常被认为是负面性的条款。我们可期望谈判各方达成妥协,在自贸区不实行补贴措施。一项最强有力的贸易协定无疑需要管控好各成员经济体的内部支持,但是要使所有的TPP经济体内部都接受这一点似乎十分困难。

关税减让涉及所有参与者的基本利益,它意味着各方在减少贸易壁垒方面要做出明确的让步,从而立刻带来收益,这对各经济体提升竞争力具有积极的影响。尽管关税减免是任何贸易协定中最明显的成果且对参与的多数经济体是利好的消息,但是智利的情况并非如此,因为智利已经与所有的TPP经济体都签署了自贸协定。

要参加TPP,一项基本要求就是承诺对所有产品实行关税自由化。但是我们一再听到一些经济体在承诺完全自由化的同时抱怨困难重重,这些经济体包括日本、美国、加拿大、越南等等。因此可以预料,关税自由化的例外条款最终将会变成为现实。

原产地规则

原产地规则是技术性很强的条款,是TPP协定的关键章节之一。考虑到整顿众多自贸协定造成的“面条碗效应”,在本区域内构建全球生产链并创建自由贸易区是主要的目标,那么原产地规则必须以开放的方式来运作才能确保当今所要求的灵活性。如果现在仍然沿用20年前人们以有限的视野制定出的原产地规则就会铸成大错,将对协定带来严重和永久性的损害。

与产品规则应用框架有关的章节谈判似乎已近尾声,但与产品特定规则以及这些规则的具体化和累计的方式相关的章节似乎频临破裂。汽车和纺织品等这些颇具争议性的部门,美洲地区处于守势,而亚洲地区则处于攻势。

动植物卫生检疫问题与贸易壁垒

各方对这两个领域的期待非常高,但不幸的是,将常规作为贸易政策工具应用的情况非常罕见。透明度的提高、共同决策标准的制定将是谈判令人满意的成果,但是由于参加的经济体之间缺乏共识,这些似乎都不会发生。

就动植物卫生检疫措施(SPS)而言,提高程序的透明度,在团体内部就诸边问题建立争端解决机制,这些措施都是有益的。

另一方面,贸易壁垒的情况则有些不同,因为人们期望就一些产业部门的良好行为达成专门协议,而这将对SPS产生影响。

投资

有关投资的条款,他们应遵循“超北美自由贸易区”(NAFTA-Plus)设计的方向。

尽管确保建立保护外国投资者的大范围框架是各方(主要是亚洲经济体)的普遍关切,但我们要看到投资与服务行为规范在亚洲地区的贸易协定中并不常见,有此认识是有助益的。此外,公众的议论中至少有两方面的关切:一是资本的自由流动问题,以及澳大利亚特别关注的投资者—东道国争端解决机制问题。

贸易便利化

贸易便利化是所有经济体的共同目标,所以为WTOAPEC,当然还有TPP等论坛所关注。一些实际问题却影响着日常的进出口贸易往来。这一议题的困难在于如何厘清承诺的应用范围和程度,而这即使在WTO有关贸易技术壁垒的规定条款中也不甚清楚。由于以往的标准很低,要评估其他谈判可能出现的结果是十分困难的。

    知识产权

知识产权章节包括版权、专利、商标、地理标志以及实施机制,其中包括互联网环境下的知识产权问题。

提出这些议题的背景是为创新者提供保护并提高使用者的守法行为,尤其是在互联网的环境下知识产权的章节效仿了各项“超世界知识产权组织”(WIPO-PLUS)协定,不仅致力于推动各方遵循多边的折中方案,而且不断予以改进。

在期待的保护程度方面能否取得共识是一个大问题。可以提出一个合理的问题是,每个经济体是否明白到底要取得多大的进展,他们是否有兴趣如实地取得进步。例如,相对于地理标志,各方似乎更偏爱专利和商标。

在互联网环境下保护知识产权是一个横向领域。如同工业革命一样,互联网时代充满变革。它已改变了通讯方式(从价格昂贵到免费,从有限到一体化)、压缩了金融交易时间(从几周到只需零点几秒)、以过去不可思议的数量级扩大了商品贸易量(整个世界的产品、文化和知识均汇于指尖)。后者,事实上或许正是互联网所带来的最强有力且最民主的成果。对于中小企业和企业家而言,互联网已成为无穷无尽的信息源泉,以及为地球任意角落的几近所有人提供服务的方式。

驾驭这种媒介已成为巨大且艰巨的挑战,这是智利在谈判开始之际所未曾预料的。过去的经验是灾难性的,有关反假冒贸易协定(ACTA)的谈判就是最好的例子。对经由互联网产生的创新、教育以及贸易模式进行干预是一项艰巨的挑战和重大的责任。

强调加强保护的理由之一是这种保护能够激励创新。但是在发展中国家,如果没有恰当的政策和激励措施的话,提高创新水平是不可能的。并且,单纯扩展创新者的权利而抛弃以往的激励措施,会堵塞知识进步的任何可能性。

    TPP谈判中的新事物

TPP协定的主要特征在于其将处理贸易中的各种实际问题,例如贸易便利化、中小企业、规制协同等等。尽管目标是十分积极的,但最终对TPP的评价将取决于各方对各个章节承诺的程度。

    其他议题

一些其他问题也涉及到了,例如能否包含管理国有企业参与市场的规则,药品的索偿机制,或者对于货币兑换机制的监管问题。所以这些议题同样也是非常积极有益的目标,但是,由于在一些情况下,参与者的利益是相冲突的,因此要推进其中任何一个目标都是十分艰难的。

    TPP谈判中的智利

作为一个小国,智利早在30多年前就决定要成为一个自由市场经济体。尽管这一决定在初始阶段为某些生产部门带来了困难,但是很多产业——包括水果业、酒业以及三文鱼产业由此开启了其增强竞争力的进程。

在国际经济舞台上,智利并非一个大国,其GDP只占全球的0.36%[1],人口也仅占全球的0.25%,与人口相比,其出口占全球出口额的0.38%。将这些数据综合来看,智利在全球经济体中仅仅排在第36位。作为全球背景下的小国,智利无力将规则强加给其他经济体。

与自由经济政策相一致的是,智利努力培育对外经济部门,推动出口(目前经济开放度达到68%[2])。在其出口产品中,原材料和半成品占有很高的比重,其中铜和相关矿产的出口占出口总额的53%。智利是一个不对进口产品设置贸易壁垒的国家,它也几乎不使用任何贸易保护手段。

由于地理区位狭小,且经济高度外向,智利需要一种管理程度最低且模式稳定的贸易规则。这就是智利为何积极参与WTO并一贯单方面维持着极低水平甚至零存在的贸易壁垒。其贸易政策的核心即为通过谈判达成双边贸易协定。

在双边贸易政策方面,智利的记录非常突出。早在九十年代初期,智利就开始与区域内经济体、然后与北美、欧洲及亚洲的经济体展开贸易谈判并与60个国家达成并实施了23项贸易协定。今天,智利的产品已卖至全球62%的人群,他们代表了全球86%[3]GDP。特惠协定为智利93%的出口产品开辟了市场。基于以上数据,我们可以断言,智利已经确立了一个成功的进程。

在公共政策方面,很难要求一个发展中国家理解一个贸易发达国家看问题的视角。问题主要在于,双边协定已经执行了如此长的时间,导致这些双边协定的内容很不一致。即使集中研究同一个问题,不同的贸易协定也互不相同,并产生了众所周知的“面条碗效应”。但是,更糟糕的是,这种市场分割的现象是由于双边限制性原产地规则的应用而导致的后果。

以上提到的议题表明,在贸易政策上,还有很多方面可以改善。现实中的贸易机制虽然在扩大贸易方面带来了积极成果,也远未达到经济学理论所主张实现的目标,或是一个多边机制应该实现的目标。

要在智利现有的自贸协定所覆盖的领域内保持公平竞争的环境,即从双边协定的限制性特征向多边机制的最佳特性实现转化,就应走诸边协定的路子。这就是为何智利和其他在双边政策谈判中已经走到尽头的经济体正全力投入到太平洋联盟以及跨太平洋伙伴关系(TPP)的谈判中去的原因。

初始的四方协定,加上已有的APEC经验,为构筑TPP这样宏伟的倡议准备了坚实的基石。但是,一定要记住,在现实世界中,许多好的创意都由于实际问题而被废弃。从根本上说,在TPP进程中造成不稳定性的原因来自两种威胁:第一种是以为所有人都同意协定的初始内容;第二种是以为所有的经济体在诸边机制中都拥有同样的谈判实力。考虑到以上观点都非事实,TPP协定尽管富有吸引力,也面临着艰难时刻与质问。

对智利而言,最重要的收益并非在于关税减让,因为它已经和所有TPP经济体达成了双边贸易协定。相反,其最大的收益涉及到各项贸易规则和贸易便利化措施的统一,而这些都是很难量化的。

当前主要的关注点在于在知识产权等领域制定(超过多边标准)更加雄心勃勃的规则,以及工具的丧失(如管理资本流动的审慎措施)或在环保等领域做出的承诺,后两者都会降低当地经济的实际活力。

今天,智利在等待最终方案的出台,因为如前所述,TPP是一项值得探索的项目,但是其最终结果尚不明朗,在美国缺少贸易促进授权的情况下,结果更难预料。

                            (宁胜男 译)


亚太区域经济一体化的阶段性设想

RCEP, TPPFTAAP

早稻田大学国际经济学教授 浦田秀次郎

引言

亚太地区出现了两个超大型自由贸易协定(FTA), 跨太平洋伙伴关系协定(TPP) 和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)TPP谈判始于20103月,RCEP谈判则始于20135月。虽然有些国家同时参与两个协定的谈判,但两个协定成员仍不尽相同。两个自贸协定都是通向亚太自由贸易区(FTAAP)的路径。尽管两个协定仍在谈判中,内容还有待最终确定,但是对于决策者来说,至关重要的是分析两者之间的关系——是冲突还是互补,并为建立FTAAP这一亚太区域经济一体化的最终目标绘制路线图。FTAAP将有助于亚太经济增长,进而通过营造一个自由开放的营商环境,推动世界经济的增长。这样的营商环境将促进劳动力和资本的有效利用,推动创新,实现经济增长。

本文在亚太区域经济一体化的背景下,分析TPPRCEP之间的关系。第二部分将对TPPRCEP作些比较,探讨其相似和不同之处。在第二部分讨论的基础上,最后一部分提出了实现亚太区域经济一体化的两步走的设想。

TPPRCEP之比较

RCEPTPP既有相似也有不同,总结这些情况有助于审视二者的关系。RCEPTPP相似之处不多,却有很多不同之处。本文将先分析其相似之处,尔后再分析其不同之处。

通向FTAAP的路径

虽然RCEPTPP的内容有实质性不同,但二者均为自由贸易协定。RCEPTPP特点均为超大型自贸协定,因为参与谈判国家的数量均较多:RCEP16个国家参与,TPP则有12个。另外一个相似之处在于,RCEPTPP都是通向FTAAP的路径。对此特说明如下:

201010月在日本横滨举行的亚太经合组织(APEC)领导人会议上,与会者一致认为亚太区域经济一体化的最终目标是建立FTAAP[4]。他们同时认为,有三种建立FTAAP的路径:东盟(ASEAN+3自贸区(东亚自由贸易区),东盟+6(东亚全面经济伙伴关系协定),以及TPP。东盟+3自贸区和东盟+6自贸区倡议合并为RCEP。所以RCEP也被认为是通向FTAAP路径。相似之处分析到这里。

关于TPPRCEP的不同之处,让我们分析一下二者的成员、目标、内容和其他问题。

    成员

    TPP谈判始于八个经济体——新加坡、新西兰、智利、文莱、美国、澳大利亚、秘鲁和越南,后来又有四个经济体加入,即马来西亚、加拿大、墨西哥和日本[5]。现在十二个参与TPP 谈判的经济体全部都是APEC成员。值得注意的是,TPP谈判特殊之处在于谈判过程中参与国家的数量还在增加。这意味着新增成员意识到TPP的重要性。确实,随着成员增加,TPP也越来越重要,因为自由贸易区是一种歧视性安排,成员增加也会增加对非成员国的消极影响。

参与RCEP谈判的包括十六个经济体:十个东盟成员——文莱、柬埔寨、印尼、老挝、马来西亚、缅甸、菲律宾、新加坡、泰国和越南,以及中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰。虽然RCEP也可接受新成员,但到目前为止还没有新成员加入[6]

七个经济体同时参与RCEPTPP谈判,即文莱、马来西亚、新加坡、越南、日本、澳大利亚和新西兰。参与RCEP谈判但是没有参加TPP谈判的是柬埔寨、印尼、老挝、缅甸、菲律宾、中国、韩国和印度。其中,柬埔寨、老挝、缅甸和印度不是APEC成员,而印尼、菲律宾、泰国、中国和韩国则是APEC成员。由于TPP可能只面向APEC成员,柬埔寨、老挝、缅甸和印度没有资格参与TPP谈判[7]。值得注意的是,柬埔寨、老挝和缅甸与其他RCEP经济体相比处于经济发展的早期阶段。参与TPP谈判但没有参与RCEP谈判的是智利、美国、秘鲁、加拿大和墨西哥。这些经济体都不在亚洲。马上会引起注意的是,中国和印度这两个亚洲大国没有参与TPP谈判,而另外一个大国美国则没有参与RCEP的谈判。这样,有些人就认为TPPRCEP是冲突的,因为中国和印度——特别是中国——正在努力建立一个不包含美国在内的区域框架,而美国正努力建立一个不包含中国的区域框架。

TPPRCEP经济指数粗略比较如下:表格一表明RCEP拥有比TPP成员大得多的34亿人口,而后者人口仅为8亿。TPP成员拥有28万亿美元GDP,高于RCEP成员的21万亿美元[8]TPPRCEP的贸易总额规模相近,即二者进出口总量相似,均为近10万亿美元。就其世界份额而言,RCEP成员占世界人口的48.3%,占世界GDP29.2%,占世界贸易的28.3%,而TPP成员所占相应份额则分别为11.3%38.8%25.8%。这些数据表明,由于TPPRCEP在世界经济中均占很大份额,二者对世界经济都很重要。最后,应该注意的是,TPP成员的人均GDP平均为32751美元,远远高于RCEP成员的18879美元,这表明RCEP中包含了收入较低的经济体。

表一:TPPRCEP成员国经济指数

人口

GDP

人均GDP(美元)

贸易额

(百万)

(%

(美元

十亿)

(%

(美元

十亿)

(%

RCEP

中国

1350.7

19.2

8227.1

11.4

6091.0

3886.9

10.4

韩国

50.0

0.7

1129.6

1.6

22590.2

1067.5

2.9

印度

1236.7

17.6

1841.7

2.5

1489.2

782.6

2.1

柬埔寨

14.9

0.2

14.0

0.0

944.4

19.2

0.1

印尼

246.9

3.5

878.0

1.2

3556.8

378.4

1.0

老挝

6.6

0.1

9.4

0.0

1417.1

5.1

0.0

缅甸

52.8

0.7

52.5

0.1

861.0

20.4

0.1

菲律宾

96.7

1.4

250.2

0.3

2587.0

117.4

0.3

泰国

66.8

0.9

366.0

0.5

5479.8

477.1

1.3

RCEPTPP

文莱

0.4

0.0

17.0

0.0

41126.6

17.0

0.0

马来西亚

29.2

0.4

305.0

0.4

10432.1

424.0

1.1

新加坡

5.3

0.1

274.7

0.4

51709.5

788.1

2.1

越南

88.8

1.3

155.8

0.2

1755.2

228.4

0.6

日本

127.6

1.8

5959.7

8.2

46720.4

1684.4

4.6

澳大利亚

22.7

0.3

1532.4

2.1

67555.8

517.8

1.4

新西兰

4.4

0.1

167.3

0.2

37749.4

75.6

0.2

TPP

美国

313.9

4.5

16244.6

22.4

51748.6

3882.7

10.5

加拿大

34.9

0.5

1821.4

2.5

52219.0

929.7

2.5

墨西哥

120.8

1.7

1178.1

1.6

9748.9

751.4

2.0

智利

17.5

0.2

269.9

0.4

15452.2

158.1

0.4

秘鲁

30.0

0.4

203.8

0.3

6795.8

88.2

0.2

RCEP

3400.5

48.3

21180.6

29.2

18879.1

10469.6

28.3

TPP

795.5

11.3

28129.8

38.8

32751.1

9545.2

25.8

World

7046.4

100.0

72440.4

100.0

10280.5

37006.6

100.0

注:除缅甸的GDP与人均GDP数据来自东盟秘书处以外,其余数据均来自世界银行。

来源:世界银行,世界发展指数,上网时间2014330日。

  东盟秘书处,http://www.asean.org.cn/news/items/selected-key-indicators,上网时间2014330日。

目标

虽然RCEPTPP均为自贸协定,但两者目标大为不同。TPP的目标是促进TPP伙伴经济体的贸易和投资;推动创新、经济增长和发展;创造并保留就业机会[9]。要想实现这些目标,则需通过建立一个自由开放的商业环境,通过达成一个全面的新一代区域协定,实现贸易和投资自由化,解决新兴和传统贸易问题,应对二十一世纪挑战[10]TPP将为未来自贸协定制定充满雄心的标杆。

RCEP的目标是在东盟与东盟自贸协定伙伴国之间达成现代、全面、高质量、互利的经济伙伴关系协定,以便支持并促进经济一体化,公平经济发展,加强成员间的经济合作[11]

虽然TPPRCEP都是为推动经济增长和发展而达成的高质量的全面的贸易协定,但是他们在经济增长和经济发展的侧重方面却有所不同。RCEP最重要特点之一是通过经济合作达到经济的合理发展。相比之下,TPP并不强调经济合作。由于RCEP成员包含最不发达的经济体,如柬埔寨、老挝、缅甸,而这些国家经济的发展对于区域经济可持续增长和社会稳定非常重要,RCEP自然要重视经济合作。

涉及问题的范围

如上所述,TPPRCEP所涉及的范围有所不同, 这体现了他们不同的目标。确实,RCEP涉及货物贸易、服务贸易、投资、经济及技术合作、知识产权、竞争、纠纷解决及其它问题。相比而言,TPP涉及的范围非常广泛而全面,并在以下领域成立了24个工作小组:工业货物市场准入、农业、纺织品、技术性贸易壁垒(TBT)、卫生与植物卫生措施(SPS)、原产地规则、关税合作、投资、服务、金融服务、通讯、电子商务、商务人员跨境流动、政府采购、竞争、知识产权、劳工、环境、能力建设、贸易救济、法律及制度框架。除了这些具体问题以外,还涉及了贯穿其中的“横向问题”,如监管一致性、竞争力、发展及中小型企业问题等。

但是,以上比较并不能完全说明问题,因为RCEP对所涉及问题的范围说明很笼统,与TPP相比细节很少。如果深入考量RCEP所涉及的范围,二者的不同就没有那么明显了。表格二表明,其不同之处主要在于环境、政府采购、劳工及贯穿其中的横向议题比如监管一致性,TPP提到了这些问题,但是RCEP却没有涉及。尽管这仅仅是很多问题中的四个,但他们对于发达经济体如美国来说却很重要,因为美国需要一个公平的竞争舞台,实现经济的可持续增长。另一方面,这些问题却对发展中经济体构成挑战。

表格二 比较了TPP RCEP所涉及的范围

TPP

RCEP

货物贸易

 

—货物市场准入

—纺织品和服装

—原产地规则

—关税

—贸易便利化

—技术性贸易壁垒

—卫生与植物卫生措施

—贸易救济

—服务贸易

—跨境服务

—金融服务

—通讯

—临时入境

投资

经济技术合作

*

知识产权

竞争

纠纷解决

**

法律及制度议题

其他

—电子商务

—环境

—政府采购

—劳工

—横向议题

注:“●”指此项是涉及该范围,RCEP的“ ”指从东盟+1自贸协定和东盟经济共同体的角度来看,此项很可能会涉及到。

﹡“合作与能力建设”

﹡﹡协定实行的“法律问题”包括纠纷解决。

来源:摘自东盟和东亚经济研究所福永(Fukunaga)的著作并修改

    承诺水平、对发展中经济体特殊与区别待遇及协定模式

这一部分将会分析TPPRCEP在承诺水平、对发展中经济体的待遇以及协定模式方面存在区别。上一部分讨论了两者所涉及范围的主要重叠部分——当然这方面也有明显不同。撇开重叠部分不谈,这两个框架在承诺水平方面存在明显不同。显然,承诺不同的领域之一,就是贸易自由化水平,或者产品的市场准入程度。TPP谋求全部消除关税,也就是100%实现贸易自由化,然而事实上一些成员的贸易自由化率(消除关税的关税税目所占关税税目总数比例)为97%98%。这是由一些产品的政治敏感度所决定的,比如糖在美国和日本。相比之下,RCEP的贸易自由化率与TPP相比要低很多。有观察人士预测,根据5个东盟+1自贸协定所取得贸易自由化,RCEP 将实现90%的贸易自由化率。东盟在每个东盟+1自贸协定中几乎都实现了90%贸易自由化率,然而东盟与东盟+1自贸协定伙伴一般只对73.3%的关税税目取消了关税[12]。考虑到RCEP谈判更容易采纳统一关税减免而非双边关税减免,即便是达到90%的贸易自由化率仍需要东盟国家付出很多努力。另外,应该指出的是印度与东盟自贸协定中的贸易自由化率是最低的,仅为78.8%,这表明要达到90%贸易自由化率将会遇到巨大困难。为了达到90%贸易自由化率,除了澳大利亚和新西兰,非东盟的RCEP成员也要付出艰辛努力。澳大利亚和新西兰已在与东盟签署的自贸协定中实现了100%的贸易自由化率。

TPPRCEP的一个主要不同之处就在于对最不发达经济体的待遇。东盟+6贸易部长一致同意为RCEP中最不发达的东盟成员提供特殊与区别待遇。这种待遇和现有的东盟加+1自贸协定是一致的,即考虑到参与RCEP谈判成员不同的发展水平[13]。对于最不发达东盟成员给予特殊与区别待遇的一个具体例子,就是东盟与中国自贸协定推迟了新东盟成员实现贸易自由化的时间。TPP的协定内容没有为最不发达成员提供特殊与区别待遇,只是为最不发达经济体实施协定制定了不同的时间表。对于最不发达经济体的不同待遇似可归结于对政府保护经济发展作用的不同理解。在TPP的引领者美国看来,政府保护引起的市场扭曲会阻碍市场发展,而许多参与RCEP的东亚经济体却认为政府保护有利于最不发达经济体。

另外一个重要的不同之处就是协定模式。如上所示,TPP所涉及的内容非常全面,并以“一揽子”方式,从开始就涵盖所有内容或元素。这是美国参与全面自贸协定谈判的惯常做法。与TPP不同,RCEP可能采用循序渐进的方法,在不同时间谈判内容和实施内容是不同的,取决于达成一致的难度[14]。例如,首先讨论货物市场准入,比如到2015年实现,2015年后再进行服务贸易和投资的谈判。尽管为不同内容设定不同时间表,不过,对RCEP来说,在一个具体时间内完成谈判十分重要,比如2025年,这将比谈判原定结束时间晚十年。东盟在建立东盟经济共同体(AEC)方面采取的就是这种循序渐进方式,考虑到RCEP成员在经济发展、结构和体制方面的多样性,这种方式也许是务实的。

亚太自由贸易区的两个阶段性设想

到目前为止,我们知道RCEPTPP在成员、目标、内容和其他特点方面都不尽相同,尽管二者均为内容全面的自由贸易协定。RCEP强调通过经济合作实现合理可持续的经济发展,从浅层一体化开始(所涉及的范围有限,且贸易自由化程度相对较低),逐渐达到深层一体化。RCEP的最终目标是建立东亚经济共同体,也即东盟经济共同体的延伸。另一方面,TPP将会通过实现高水平贸易和投资自由化,通过制定高水平竞争、知识产权、政府采购和其他领域的规则,来营造一个以规则为基础的、自由、开放的经济环境。TPP的目标是发展成为FTAAP,而FTAAP则有望最终成为WTO 2.0版或全球经济规则。

考虑到以上不同,RCEPTPP既可互补又可共存,并且他们无需合并成为FTAAP。确实,这两个区域框架也可被当作实现FTAAP的两个阶段,FTAAP是亚太区域一体化的最终目标。而RCEP最后则会发展成为东亚经济共同体。东亚的发展中经济体可先参加RCEP, 当其经济发展到可接受高标准经济规则时再加入TPP。为了实现这一设想,RCEPTPP都需要接纳合格的新成员加入。最后,需要强调的是,早日完成并实施RCEPTPP对促进亚太区域经济一体化非常重要,这也将促进区域经济发展和增长。

                               (何丹 译)

韩国当前自由贸易协定(FTA)政策

韩国仁荷大学经济学教授 郑仁教

一、韩国FTA政策概况

2003年公布国家FTA战略规划到20144月为止,韩国已生效实施了10FTA并完成了三个FTA的谈判。韩国的自由贸易伙伴包括美国、欧盟、欧洲自由贸易联盟(EFTA)、东盟、印度、土耳其、新加坡、哥伦比亚、秘鲁和智利。随着2013年末、2014年初自贸谈判的结束,澳大利亚和加拿大也分别成为了韩国的自由贸易伙伴,并且与新西兰的双边自贸谈判也有望于2014年底前完成。


图一 韩国当前的FTA政策

来源:Inkyo Cheong,“韩国强化其FTA利用率的一揽子政策及其影响”,东亚·东盟经济研究中心(ERIA)讨论报告,2014年发表。

    韩国,作为一个半发达国家,已经成功地将其自贸网络扩展到六十多个经济体,仅次于智利和墨西哥,成为世界上自贸网络第三大的国家。韩国是世界上第一个同时拥有美国、欧盟、印度和东盟等自贸伙伴的国家,自贸伙伴的经济总量占到世界经济总量的60%以上。韩国正寻求成为东亚地区的自由贸易中心。根据现有FTA发展情况,在不久的将来韩国的自由贸易量将占其总贸易量的约90%

20044月,韩国生效实施了其第一个FTA——韩国-智利FTA,并积极改善国内环境以扩展其FTA网络。克服了国内政治的重重阻碍,韩国于2006年初开始与美国进行双边自贸谈判,历时一年半达成协定。与此同时,韩国也与欧盟开始了自由贸易谈判。与美国和欧盟的双边FTA成为了韩国FTA发展的基础。

韩国迄今为止达成的FTA质量之高引人关注。韩国早期的FTA往往涵盖范围相对狭窄,但与美国、欧盟的FTA在涵盖范围和市场准入方面都达到了历史最高水平。图2展示了韩国与主要自贸伙伴的关税自由化比率。韩国平均关税自由贸易化比例为96.7%,除了印度外,其他所有自贸伙伴的关税自由化比例都超过了90%。美韩自贸协定的关税减免率更是高达接近100%



图二:韩国的关税自由化比率

韩国不断在努力扩展其自贸网络,目前正进行着多个自贸谈判。然而,韩国仍面临多重挑战:完成中韩自贸谈判、加强自贸中心地位以获取更大的经济收益、参与多边FTA机制,如跨太平洋伙伴关系协定(TPP)及提高FTA利用率等。

二、双边FTA

(一) 双边FTA

目前,韩国正在分别与中国、越南、印度尼西亚、和新西兰进行双边自贸谈判,并且参与中日韩自贸区(CJK FTA)、区域全面经济伙伴关系(RCEP)的谈判,如表1 所示。在这些经济体中,中国无疑是对韩国最为重要的自贸伙伴。意识到升级东盟-韩国自贸区的重要性,韩国已加快同越南和印度尼西亚的自贸谈判。韩国-澳大利亚FTA已于2013年底达成,韩国与新西兰——一直在观望韩澳谈判的结果——将完成双边自贸协定的谈判。

表一  韩国自贸谈判进展

自贸伙伴

谈判开始时间

第一轮谈判时间

最近一轮谈判时间

谈判轮数

积极进行中的谈判

中国

2004.9

2012.5

2014.1

   9th

越南

2010.6

2012.9

2013.10

3rd

印尼

2011.5

2012.7

2013.11

6th

新西兰

2006.12

2009.9

2014.2

5th

CJK FTA

2009.10

2013.3

2014.3

4th

RCEP

2012.5

2013.5

2014.1

3rd

进展缓慢

日本

1998.11

2003.12

2004.12

6th

墨西哥

2000.5

2006.2

2007.12

4th

海合会

2007.3

2008.7

2009.7

3th

正式会谈

TPP,南方共同市场(MERCOSUR),以色列,马来西亚,俄罗斯,中美洲(巴拿马、哥斯达黎加、危地马拉、洪都拉斯、萨尔瓦多、和多米尼加)

来源:作者整理


CJK FTARCEP谈判不定期进行,短期内可能无法达成。韩国与日本、墨西哥和海湾合作委员会(GCC)的双边谈判由于市场准入等问题的严重分歧而进展缓慢。RCEP最早由东盟和日本发起,但由于日本与其他四个东盟成员加入TPP谈判而逐步失去推动力。[15]

(二)中国-韩国FTA

20049月,中韩两国经贸部长共同决定探索建立双边FTA,十年来自贸谈判稳步推进。[16]由于不同经济制度、经济发展水平和其他重大关切等多种因素,联合研究小组成立七年后双方才开始正式谈判。

韩国政府非常希望同中国发展双边自贸关系,但是农业部门对此极其敏感并表示强烈反对中韩FTA。于是双方决定将谈判分为两个阶段:第一阶段讨论市场准入的形式和敏感部门市场准入的范围,第二阶段讨论剩余的所有议题。第一阶段的谈判于20139月在中国潍坊的第七轮谈判中完成。双方共同决定建立一个中等水平的FTA,涵盖货物、服务、投资和贸易规则,削减90%的关税条目,涵盖85%的进口总额。

考虑到东亚的政治和经济状况,中韩FTA达成的意义将不仅仅局限于一个双边FTA。值得注意的是,中韩两国均为CJK FTARCEP谈判的成员国,尽管中韩FTA的达成对其他多边自贸谈判所起到的作用仍不确定,但其所起到的影响不可小觑。正如《韩国贸易期刊》今年的一篇文章所述,“中韩FTA可以在建立东亚区域FTA方面起到支柱作用,作为东亚第一大和第三大的经济体之间的FTA,中韩自贸区的达成将为包括日本、中国台北在内的经济体提供凝聚力”。[17]

从中韩FTA预期的经济收益可以看出双方谈判的优先诉求。在不同减让情况下,韩国截至2028年可以从和中国的FTA累计获得1.21%2.48%GDP增长的实际收益。如果完全减让全部关税(包括农产品)将为韩国带来2.48%GDP增长(表2S1),如果农产品关税的削减被拖延(表2S2S3)或者仅削减部分关税(表2S4)则会获得相对较低的GDP增长(1.29%-1.21%)。

表二 不同关税减让情形下对韩国GDP增长的贡献(单位:%,累计计算)

关税减让情形/假设

2013

2018

2023

2028

S1

生效实施的第1年减免全部关税

0.34

0.87

1.60

2.48

S2

制造业:第1年全部减免;初级产业:第6年至第15年逐步减免

0.27

0.53

0.91

1.29

S3

制造业:第1年全部减免;初级产业:第11年至第15100%减免

0.27

0.51

0.9

1.28

S4

制造业:第1年全部减免;初级产业:第11年至第15年逐步减免50%的关税条目

0.27

0.51

0.86

1.21

来源:作者估计整理

对中韩FTA不同关税减让情形的四种估计符合早先的预期,因为如果农产品市场能够尽早和更广泛地开放将为韩国带来更大的经济收益。在农产品市场准入问题上,韩国处于两难的境地。如果韩国政府希望同中国的FTA中追求最高的经济收益,则应当选择S1的情形,但会遭到敏感产业部门的决策者的强烈反对。在这种情况下,FTA谈判将耗时更长。作为折中方案,韩国同意与中国达成一个中等水平的FTA,以降低农业部门的损失。

三、多边自贸协定

    过去的二十年间,东亚经济体已就建立区域经济一体化讨论了多种模式:东盟+1、东盟+3、东盟+6(即东亚全面经济伙伴关系,CEPEA)及RCEP2012年东亚峰会宣布正式启动RCEP和中日韩FTA的谈判。这两个自贸谈判的开启对东亚中日韩和东盟10国来说无疑是巨大的挑战。并且,东亚各经济体是否愿意推动区域经济整合仍难下定论。虽然各种倡议被相继提出,但区域经济一体化的大环境仍进展缓慢。

(一)东亚FTA

尽管东盟国家为建立东盟经济共同体做出了诸多努力,但东盟仍面临分裂为两个阵营的局面——TPP谈判参与国和非参与国,这将削弱东盟作为一个整体的力量。由于四个东盟国家已正式加入TPP谈判,东盟在处理围绕区域经济一体化的相关问题上遇到麻烦。鉴于东盟不能够要求相关国家退出TPP谈判以加强东盟经济共同体,其他非成员国家在考虑加入TPP谈判。在东盟成员国纷纷对TPP趋之若鹜的形势下,东亚区域经济一体化被整合为RCEP,涵盖东盟和其他六个成员国。同时,中日韩三国宣布开始三边FTA的谈判,而这一谈判三国已经筹备了多年。

在东亚,东盟经济共同体(AEC)、RCEPCJK FTA将来可能共存或者整合成一个大自由贸易区。这些不同的自贸协定都体现了区域一体化的积极进展。然而多层次的区域主义也可能体现着内部的分化。目前的问题是,为什么是RCEP?如果东盟希望推动RCEP成为区域一体化的样板,那它首先必须是一份内容充实的协定,而东盟也必须准备好主导这一谈判进程。东盟经济共同体必须尽快建立起来。尽管RCEP谈判已经陆续展开,但这一贸易区的建成仍需时日。

如果中日韩三国都重视RCEP这一机制,三国则不会展开三边自贸区的谈判。东盟提出了RCEP的构想,并坚持在推进基于10+1的区域经济一体化过程中的主导地位。然而,如果中日韩自贸区建成,整个东亚地区的合作重心将转移至中日韩FTA而非RCEP。尽管东亚国家表现出合作的积极性,但各国在实现区域经济一体化方面均怀着不同的诉求和路径选择。很难断言能否相互牵制,或是大多数经济体会不会在多米诺效应的作用下回归RCEP。尤其是东盟的向心力和一个东盟自由贸易区(AFTA)也许不能与中日韩FTA兼容。

中日韩FTA在合理的时间段内能否实现呢?为应对TPP(美国主导)和RCEP(东盟和日本主导),中国启动了中日韩自贸区的谈判。日本一直担忧中国的崛起及其在东亚的主导力量被削弱。于是日本一度优先推进CEPEA10+6 FTA),而非中国提出的东亚自贸区(10+3 FTA),但最终作为与东盟的相互协调转而支持RCEP。但是由于日本已经加入TPP谈判,其对达成RCEP的兴趣也大大削减。虽然中日韩FTA已展开不定期谈判,但谈判各方均未积极推动谈判进程。

(二)TPP

韩国于20131129日表达了其对TPP谈判进程的关切,并展开与TPP成员国的双边预备谈判。12TPP成员国中,有七个是韩国的自由贸易伙伴(包括美国在内)。韩国在201312月和20143月分别完成了与澳大利亚和加拿大的自贸谈判。新西兰也即将成为韩国的自贸伙伴,届时韩国将与TPP现有的12个成员国中的10个达成了自贸协定。

自美国开始推动TPP谈判起,三年来,由于谈判的达成遥遥无期,韩国一直抱持着观望的态度。加之韩国认为其更应优先做的是落实2011-2012年的美韩FTA及完成中韩FTA的谈判。与这一政策选择相应,2013年初上任的新一届政府决定推迟参与TPP谈判,优先完成中韩FTA的谈判。此外,美国贸易部门官员邀请韩国加入TPP谈判,并对韩国官员表示TPP将于201312月的新加坡部长级会议期间达成。2013年底,韩国经贸高层表达了加入TPP的意愿,并确认这一表态并不必然意味着韩国自动加入谈判。韩国经贸部门解释称,由于TPP谈判严格保密,应当先行完成与TPP成员国的协商和对各个成员国参与的评估,然后韩国政府才会决定是否参与谈判。

由于美国对加入TPP条件的强硬立场,韩国在近期不太可能加入TPP谈判。在日本加入TPP前,美国对一些敏感问题拒不让步。如果美国提出大米和牛肉的市场准入问题,韩国加入TPP谈判则在政治上变得不可行,谈判的前景也会受到影响。由于去年年底的部长级会议未能达成协定,且谈判达成的期限并不明朗,韩国应在是否加入TPP谈判上谨慎决策。在图三中圆圈的大小表示许多敏感的TPP议题的分歧。数据概括出了谈判中发达经济体与发展中经济体的巨大分歧。



图三 按国家分的TPP谈判议题分布图(所有敏感议题)

来源:Inkyo Cheong,2013TPP谈判的演进”。

考虑到许多TPP成员国内的政治形势,如美国201411

的中期选举,《外交官》杂志称“奥巴马政府主推的TPP和跨大西洋经济与贸易协定(Transatlantic Economic and Trade Pact ETP)两大自贸倡议目前均受到了国内外极大的抵制。两个自贸安排均处在谈判阶段,但现在还不能清晰地看到各自蕴含的优势”。[18]由于2014TPP的谈判进展缓慢,韩国似乎在表达其加入意愿上更为谨慎。韩国政府近期的官方文件指出韩国对TPP的关注并不必然意味着韩国会加入亚太地区的多边自贸协定。并且韩国对美国贸易部门的高官所设定的加入谈判的先决条件深感压力。综上,韩国加入TPP的进程仍将推迟。

    结论

    20044月与智利的FTA生效实施以来,韩国一直积极致力于增加其自贸伙伴。过去几年,中韩FTA谈判一直是韩国的重中之重,中韩双方都对FTA的成功达成抱有信心。但是由于韩国表达了对TPP的关切,中韩之间也出现了新的问题。20139月在潍坊举行的第七轮谈判中,中韩两国决定达成一个中等水平的自贸协定。但中国似乎将韩国加入TPP的可能性作为获取更大市场开放的机遇。中国可能同样担忧韩国未来将优先选择TPP而非中韩FTA

2014年初,韩国就加入谈判完成了与12TPP成员国的双边磋商。韩国会考虑是否再与相关各国举行第二轮的磋商。尽管美国欢迎韩国在与现有的12个成员国完成谈判后加入,但美国在1月对韩国加入谈判提出了前提条件,包括金融数据的共享、小汽车的非关税壁垒、有机食品认证和海关原产地验证。基于对加入TPP所承担压力的测算,韩国可能不会加入。除了进展并不顺利的TPP谈判以外,中韩FTA谈判的出乎意料的不明朗又使得韩国对加入TPP的立场回归中立。美国在与日本就农产品市场开放的谈判中态度极端强硬,并且新加坡的部长级谈判(20142月)“结束时仍有诸多待解的议题,其中主要是日本对其农业部门的保护。”[19]

基于目前TPP谈判的进程和中韩FTA谈判,韩国贸易部长尹相直在201438日表示,“中国是韩国最迫切需要的自贸伙伴,韩国将努力完成与中国的FTA谈判。”[20]考虑到TPP、中韩FTA和韩国的FTA战略之间的相互作用,韩国将在未来探索其新的FTA和区域经济一体化的路线图。基于自由贸易协定谈判所取得的成就,韩国可能会在考虑新的FTA谈判中更注重经济因素,同时提高利用其自贸网络的国家战略。考虑到TPP谈判的不明朗前景和加入TPP可能承受的压力,韩国可能继续着力于完成与中国的FTA谈判,而非加入TPP而削弱自身的谈判筹码。完成中韩FTA谈判后,韩国面对多边FTA的迅速发展将有更多的选择。

                             (李晓玉 译)


TPPRCEP:融合的前景

新西兰APEC研究中心主任 罗伯特·斯客莱

2010年,APEC的与会领导们认为,亚太自由贸易区(FTAAP)将会从两个平行的路径演变而成。这两个路径后来被称为“跨太平洋路径”和“东亚路径”,其中“跨太平洋路径”以“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)为代表。当时,与会领导人认为,“东亚路径”将主要通过“东盟+3和“东盟+6的进程而确定。然而今天,“区域全面经济伙伴关系协定”(RCEP)已经明确表明其最有资格引领“东亚路径”的进程,尽管一些RCEP的成员国或许还并不认为RCEP正扮演着这样一个意义深远的角色。

有预测认为“跨太平洋路径”和“东亚路径”最终会演变成亚太自由贸易区,这自然就意味着,两条路径最终会在某个节点上实现融合。但目前,还看不到关于融合进程的任何规划,甚至连纲要也没有。领导人们也没提及他们实现融合的任何设想。很多问题会影响融合能否实现、以及实现的时间和方式,本文的目的就是提出并思考这些问题。

文章的开始部分简要总结了TPPRCEP谈判中已经取得的关键进展,同时比较两个谈判进程的性质,预测参与方能够达成的最终协定。文章随后继续讨论融合面临的挑战,这些挑战可以归纳三个方面,即:成员问题、议题的覆盖面以及目标的定位。

最新进展比较

源自早期“跨太平洋战略经济伙伴关系”(TPSEP)的TPP的谈判始于2010年初,截止2013年底,共进行了19轮谈判,其间也举行了各种谈判小组会议和部长级的会晤。在谈判过程中,成员国数量逐渐增加至当前的12APEC经济体。目前,至少还有两个APEC经济体要求加入TPP,还有至少两个非APEC成员表示在有机会时加入TPP。最早从2013年中期起,就有报道称,协定的很多章节都已经达成一致或者接近达成一致。另一方面,很多困难和敏感的事项明显地仍然有待协商解决。有人期待,协定有可能在2013年底全面完成,虽然回过头来看,这个期望相当不现实。现在,美国国会能否在201411月中期选举之前授予总统奥巴马“贸易促进权”,即“快车道”一事使TPP能否在2014年底完成变得错综复杂。

有关RCEP的谈判始于20135月。RCEP是为了避免在“10+3”和“10+6”之间作出选择而提出来的。它将成为东亚地区贸易协定的基础。然而实际上,RCEP的参与者都是“10+6”集团的成员国:即10个东盟成员国,加上中国、日本、韩国、印度、澳大利亚和新西兰。迄今,RCEP已经举行了四轮谈判,并且将于2014年中期举行一次部长级的会议,以便为将来协定的范围和目标提供指导。参与国声明,有意在2015年底达成协定,但普遍认为这一目标过于乐观。



图一:当前区域一体化倡议架构

图一概要显示了TPPRCEP和潜在的FTAAP的成员参与情况。7APEC成员都参加了TPPRCEP。当前12TPP参与国都是APEC成员。太平洋联盟是太平洋沿岸四个拉丁美洲经济体(很快将成为五个)之间的贸易协定,旨在巩固当前经济体之间的贸易协定,尤其有意将此作为参与未来亚太地区一体化的载体。联盟包括一个非APEC成员——哥伦比亚,并且正在与另一个非APEC成员——哥斯达黎加进行谈判加入的问题。两国都明确表示希望将来能够加入TPPFTAAP16RCEP成员国中有12个是APEC成员。剩下的国家中,柬埔寨、老挝和缅甸是三个东盟最不发达的非APEC成员,印度至今还不是APEC的成员。还有4APEC成员:中国台北、香港、俄罗斯和巴布新几内亚既没有参加TPP也没有参加RCEP,尽管中国台北曾明确表示过希望加入TPP


TPP的参与国反复强调,力图达成一个“高标准的、面向二十一世纪的”协定,并为此设定了广泛的议程,涵盖当今国际贸易规则全范围的重要问题,其承诺和规则也反映了这一高水平的目标。目前有超过20个谈判小组就29个章节进行工作,确定以“一揽子承诺”的方式进行谈判。

RCEP谈判的指导原则和目标(东盟,2012年)是强调灵活性,包括(但不限于)针对低水平发展成员的特殊与差别待遇,并承认“成员经济体的个性和多样性环境”。RCEP的议题涵盖“商品贸易、服务贸易、投资、经济技术合作、知识产权、竞争、解决争端和其他问题”。谈判的形式是开放的。RCEP的指导原则和目标指出“商品贸易、服务贸易、投资和其他领域的谈判将并行开展,以确保取得全面与平衡的结果。”由东盟领导人确认的框架文件(东盟,2011年)也指出,“可以通过顺序方式、一揽子承诺或者其他一致认可的方式达成协定。”

TPPRCEP:融合问题

成员问题

如果TPPRCEP要融合成FTAAP,就需要解决成员问题。就目前来看,TPP的参加国仅限于APEC成员。除非FTAAP对所有东盟成员国开放,否则很难想像东盟会支持FTAAP。这就意味着,对那些潜在的FTAAP成员,包括现在的RCEP内的非APEC成员以及哥伦比亚和哥斯达黎加等,需要考虑是否应首先纳入APEC,然后他们才有资格进入FTAAP。目前,印度的地位问题有可能是这些问题中最为棘手的。RCEP的指导原则和目标指出,一旦RCEP谈判结束,将对其他“经济伙伴”开放加入。如果这些问题没有事先解决,非APEC成员加入RCEP将会使APECFTAAP的成员问题更加复杂。

议题的覆盖面

 


表一:TPPRCEP议程中的共同点和不同点

共有议题

TPP特有议题

商品的市场准入

原产地规则

贸易便利化?

l       海关

l       卫生及动植物检疫

l       贸易的技术壁垒

服务

投资

竞争

知识产权

经济技术合作

l       发展同样是TPP的水平议题

争端解决机制

“其他议题”(RCEP

政府采购

国有企业

l       只有在竞争原则项下才能纳入RCEP

电子商务

环境

劳工

贸易救济

纺织品和服装

水平议题

l       中小企业

l       供应链便利化

l       监管一致性

TPP的独立章节

l       电信

l       金融服务

来源:美国贸易代表办公室(2011);东盟(2012)。

表一列出了RCEPTPP设定的议程中重叠的议题,同时也列出了RCEP议程中没有的TPP的议题。原产地规则、关税贸易便利化问题、卫生及动植物检疫措施、贸易的技术性壁垒等问题并没有作为议程项目在RCEP的指导原则和目标中出现。但是,RCEP的谈判人员解释称,这些问题,可能还有贸易救济在内,将会纳入“商品的市场准入”议题之下。此外,电信和金融服务将纳入RCEP的服务议程之中(印度尼西亚贸易部,2014年)。同样,不难预见,临时入境问题以及纺织品和服装问题可能会分别被纳入到RCEP的服务议题和商品的市场准入议题之中。由于东亚地区贸易政策的讨论长期以来强调供应链的简化,即使简化供应链问题不会单独占用一个章节,很难想象RCEP的议程中会没有这一议题。中小企业问题(SME)也会以某种形式予以处理。

随着RCEP现有议程的自然扩展,政府采购和电子商务以及不断出现的其他议题将来也会被纳入其中。规制一致化也是TPP议程中的“下一代”问题,其内容和范围有待明确。然而,这一议题的实质性内容很有可能与东盟经济共同体(AEC)提出的关注点相重合,也将被修正后纳入到RCEP的议程之中。国有企业(SOEs)问题是TPP中最富争议性的问题,然而还不清楚最终决议将如何处理这一问题。在这一问题上,如果TPP采取竞争原则予以处理的话,这就有可能与RCEP中的竞争部分协调起来。反之,TPP应对国有企业问题的措施可能难以修正并导致其与RCEP渐行渐远。

TPP的议题中,RCEP没有与之对应或以后有可能对应的议题是环境和劳工议题。这些议题在TPP内部充满争议,非官方的意见显示,成员国的倾向很分散。一端是一些国家倾向于采取法律上可执行的措施,而另一端国家则倾向于就一致同意的共同原则做出不具有执行力的承诺。如果TPP的最终条款倾向于前者(可执行的措施),这将让RCEP的一些成员国将难以接受。如果是后者(不具有执行力的承诺),就容易接受。TPP中任何“折中”解决方案都可能包括一些成员国在这些领域某种程度的政策性审查条款,所有RCEP成员国对这些条款的接受程度主要取决于条款的具体内容。

粗略地看上去,TPPRCEP似乎难以相容,而将TPPRCEP议程表上的议题作比较,两者议题覆盖面上的差别表明两者融合的挑战并不太严峻。融合主要取决于TPP在就议程中最具争议的和创新性的问题形成条款时最终采纳何种形式。

雄心水平差异

从迄今掌握的或演绎和推理的议程来看,与议题覆盖面的差异相比,TPPRCEP两个倡议雄心水平的不同是二者融合的最大障碍。

就商品的市场准入问题而言,TPP最初的说法是打算百分之百的关税减免。然而,随后的谈判强烈表明,这一目标无法实现,因为一些参与国坚持或者倾向于接受传统的“例外”的办法。这对其他一些国家的市场准入目标而言是一种严重打击。与此同时,没有任何信息显示最终达成的关税减免目标不是高水平的,也许可能会达到关税清单的98%

在关税减免方面,RCEP并没有设定官方目标。在东亚东盟经济研究中心(ERIA)对本区域自由贸易区建设提出的总体规划中,福永(Fukunaga)和九野(Kuno)2012年)建议减免关税清单的95%。他们同时指出,这对一些RCEP的成员国来说也很具挑战性。然而,如果这一目标能够达到,将使TPPRCEP融合为FTAAP迈出重要的一步。一位中立观察员称,关税减免覆盖面上3%的差异——即98%95%之间的差距——随着时间的推移是不难解决的。而且,对那些同时参加TPPRCEP成员的国家来说,剩下的关税项目很可能包含传统的“例外”办法。

在全方位比较TPPRCEP的全方位市场准入时,如果以促进区域经济一体化为主要标准,TPP未必总是最优的。在原产地规则和承诺表两个领域,RCEP有可能达成更好的成果。

原产地规则如欲推动区域经济全面一体化,需要将充分累积的条款纳入其中,确保区域价值含量法(Regional value contentRVC)与税目归类变更法(Change in tariff classification)具有同等地位,同时推行能促进贸易的有效的操作认证程序(OCPs)。TPP谈判过程中传递出的信息显示,TPP的规则难以符合上述条件。另一方面,正在推进RCEP的“东盟+自由贸易区”(ASEAN plus FTAs)已经试验了这类规则。正如梅达(2011年)所言,要以这些标准为基础,达成一致的规则,RCEP将在技术上和政治上面临挑战,但并非无法实现,并将对区域一体化做出巨大贡献。

为了全面支持区域经济一体化,贸易协定需要全体成员有一个共同的承诺表。TPP谈判中传递出的信息再一次显示,TPP采取的承诺时间表方式不能满足这一要求。另一方面,RCEP仍然有机会就这一方式达成一致,希望它们能够抓住这一机会。

至于服务贸易问题,TPP已经通过了负面清单的方式。还有一种就是以《关贸总协定》为基础的方式,东盟+1自由贸易区已经采用,如果RCEP也采用这一办法的话,TPPRCEP之间的融合就会产生障碍。在东亚东盟经济研究中心的分析总结中,石出(Ishido)和福永(Fukunaga)(2012年)也重点关注了这些自由化水平较低的自贸区,其承诺几乎没有高出《关贸总协定》。

在投资方面,TPPRCEP在议程上以及可能达成的成果方面目前缺乏足够的信息,还无法对两者进行比较。但是,TPP内部对“投资者与东道国争端解决”议题产生了非常激烈的争论,该议题也可能在将来融合过程中引发激烈争论。对“投资者与东道国争端解决”条款的反对,部分源于对该条款在过去造成的不良后果的合理担忧,但是如果在条款的起草阶段就足够谨慎的话,这类后果是可以避免的。为了将来与RCEP融合,TPP的谈判人员需要确保TPP关于“投资者与东道国争端解决”问题的条款把这些担忧都考虑在内。

2013年末泄露出的TPP知识产权章节的草案文本显示,在TPP内部,知识产权问题即使不是争论最激烈的问题,也一直是争论最激烈的问题之一。在这一章节中,尚存大片的用方括号标出的解释文字,显示出在这一问题上存在大范围的争议。在知识产权问题上意见相左可能使它成为融合进程中最难解决的问题。部分原因是由于TPP的建议面面俱到的性质与高标准,也因为TPP关于知识产权的谈判与其他的谈判一样都缺乏一个合理的分析构架。这些建议通常基于这样一个前提,那就是对知识产权的保护越多越好,这个前提可能是基于对贸易自由化的分析进行类比而得出的。然而,就知识产权问题而言,利益最大化的结果是通过优化保护而不是最大化保护来得到的。如果保护未能达到最佳水平,社会将剥夺它所愿意为之付费的创新和创造性成果。利益也就无从谈起。但是对知识产权过度的保护,也牺牲福利。这是因为,过高的垄断性租金和信息、思想传播的障碍将加重社会成本,从而抵消了创新所带来的新增价值。如果TPP的谈判者们希望避免给TPPRCEP的融合造成不必要的障碍,他们应当对知识产权进行优化保护,而非将这种保护最大化。

结论

TPPRCEP之间的差异不仅存在于二者的雄心水平上,而是两者的雄心所指本身就有本质的差异,这是TPPRCEP融合的最大的潜在障碍。在很多领域中,RCEP的成员国需要提高他们的目标水平,达到与TPP的雄心水平兼容,才能与TPP实现融合。一个重要的问题是,这是否就是两者实现融合的先决条件。或者辅以能力建设援助方面的适当条款,再经过雄心水平上的定位调整,两者是否在融合进程上就能达成一致。但是TPP的成员国也需要在其他方面展示出灵活性。首先,在原产地规则和承诺表问题上,RCEP的方式在促进地区经济一体化方面明确地显示出了优越性,TPP的成员国应当考虑到这一点。第二,在亚太地区经济一体化的整体调控构架上,一些条款难以被接受,不管是因为在构思上就存在缺陷,从而不能起到促进这一地区经济利益最大化的作用,还是因为这些条款给该地区的一些经济体造成了难以逾越的政治障碍,TPP的成员国都应避免拘泥于这类条款。

                               (崔小涛 译)


亚太经济一体化:预测前行道路[21]

彼得森国际经济研究所高级研究员 杰佛里·肖特

引言

    近二十年前,在印尼茂物举行的亚太经合组织(APEC)领导人非正式会议上,领导人确立了本地区发达经济体在2010年、发展中经济体在2020年实现贸易和投资自由化的目标。对于参加199411APEC的领导人们来说,实现这些宏伟目标的最后限期似乎还非常遥远,但现在第一个时间节点已经过去很久,而第二个时间节点马上就要到来。

APEC在区域经济一体化远见上可以获得“优”,但在执行力上却只能算是“未完成”。不过,这一时期亚太在建设自由贸易区方面的进展令人瞩目,毋庸讳言其中的许多成果是在APEC讨论范畴之外获得的。在过去十年间,亚太地区双边和区域层面自贸协定(FTA)的网络化建设取得显著拓展,几乎连接起域内所有的主要贸易国,只是存在着一个明显的例外:美国和中国尚未共处于任何一个FTA中。多数APEC经济体都已参与了多个一体化安排,并且所有成员均承诺将建立亚太自由贸易区(FTAAP)作为长远目标。

    即便如此,通往亚太经济一体化的路径仍不确定。几个实现FTAAP的方案尚在讨论中。事实上,APEC范围内两个大型区域一体化安排——跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)将实质上成为APEC讨论的主要内容。[22]本文试析通过大型区域路径实现FTAPP的前景。

大型区域路径——融合还是合并?

TPPRCEP倡议涵盖了许多经济体,它们在世界总产出和出口中占据了举足轻重的份额(见表一)。二者均吸收了APEC半数以上的成员,并且越来越多的经济体还在加入TPPRCEP谈判的进程中。两个倡议都设定了雄心勃勃的议程,要消除货物和服务贸易与投资壁垒。

表一

TPPRCEP:共同成员

 

 

 

TPP

RCEP

同在 TPP-12 RCEP

同在 TPP-16 RCEP

同在TPP-17 RCEP

成员经济体数量

12

16

7

11

12

世界GDP占比(%

38

29

12

15

27

世界总出口占比(%

24

30

10

16

28

TPP:跨太平洋伙伴关系协定 RCEP:区域全面战略经济伙伴协定

备注:

A TPP-16  包含印尼、菲律宾和泰国

A TPP-17  包含中国

来源: 国际货币基金组织2013世界经济展望报告及贸易方向统计

     

迄今为止,APEC关于实现FTAAP潜在路径的讨论已经审视了每一个大型区域安排。初看,TPPRCEP相似的谈判议程和重叠的成员似乎预示着FTAAP可通过将二者合并来实现。但是,将这些安排合并为统一的FTAAP可能会十分困难,原因有二。

首先,这两个大型区域协定完成谈判的期限完全不同。TPP谈判预计在2014年内就可以完成,而RCEP尚处于多年谈判的早期阶段。协调东南亚国家联盟(ASEAN,以下简称东盟)中经济最不发达的成员,同时避免如印度那样现在就在贸易自由化上拖后腿的成员所造成的延迟,对RCEP谈判来说会是一场严峻的考验,很可能最终导致谈判远远超出2015年年底这一目标期限。

第二,更成问题的是,TPP在未来贸易自由化的深度和承担规则制定义务的广度上比RCEP更具实质性。TPP旨在针对一些重要领域制定超越现行的WTO义务、21世纪的贸易规则,比如劳工和环境、知识产权、投资和竞争政策、国有企业规制等,并将像韩美FTA那样以具有约束力的争端解决程序来落实大部分义务。[23]虽然RCEP也致力于拓展东盟与六个双边贸易伙伴现有FTA的承诺,但在改革深度和广度上雄心较小,在敏感产品上有更多的例外,更多考虑到广泛的发展议题,更多协商而非有约束力的争端解决程序。

两个大型区域自贸安排的融合必然会降低TPP的改革承诺。大部分TPP经济体会认为这样投入的收益不足为道。

当然,TPPRCEP成员上的重叠会促进二者的融合。截至目前为止,RCEP成员中的七个已在进行TPP谈判。此外,四个RCEP经济体,即印度尼西亚、菲律宾、韩国和泰国,也已经在进行“尽职审查”,评估它们如果在未来几年内加入TPP可能获得的潜在利益和需要进行的国内政策调整。在2020年之前,RCEP16个成员中有11个很可能加入TPP

    由于TPP预期将先于RCEP结束谈判,TPP的成果将会很大程度上影响RCEP谈判。对于那些同时参与两个谈判的经济体来说,如果它们已经承诺了TPP要求的更加全面的义务,那么实施RCEP的标准将会更加简单。从这个角度来说,这两个超级区域自贸协定之间已经存在共通之处。但这不是TPPRCEP之间的合并或协调,而是二者融合后走向TPP模式!

    但是,并不是所有的APEC成员都参加了这两个大型自贸谈判,一些非APEC成员也参与了谈判。俄罗斯、中国台北和香港没有参与这两个谈判中的任何一个,而RCEP包含了四个非APEC成员。[24]每个大型区域自贸安排对参与国的限制,为更广泛执行这些区域自贸安排,并扩展到整个APEC成员范围制造了难题。TPP谈判仅限于APEC成员,而RCEP则限于东盟的FTA伙伴国。事实上,如果FTAAP像普遍设想的那样建立在这些倡议基础之上,那么它们对成员的限制问题就需要加以解决。[25]

总之,APEC经济体似乎“用脚投票”,投给了TPP路径。然而,正如任何基础设施项目一样,现场准备可能需要一些调整,以应对具体的挑战。下文将介绍两种推进FTAAP建设的前景。

TPP:通往亚太经济一体化的路径?

    从一开始,TPP就是一个动态架构,从跨太平洋战略经济伙伴关系协定四国(简称P4,包括文莱、智利、新加坡、新西兰)发展到后来的12国协定,整个谈判过程都有新成员加入并且未来协定生效后也会有新成员加入。TPP设计师设想将最终的FTAAP建构在TPP协定的全面基础之上,未来其他APEC经济体加入协定要通过一个与参加世界贸易组织(WTO)相似的加入过程——即使这样做的先例还很少。TPP经济体表示这一协定将对APEC其他成员加入持开放态度,但是,具体程序尚待明确。

    如前所述,TPP一经生效,未来“第二轮”扩员谈判的候选成员已经存在。印度尼西亚、菲律宾、韩国和泰国是将TPP12国扩展到16国的主要竞争者。促使这些国家考虑加入TPP谈判的主要原因有二:TPP改革所带来的较大预期收益,以及不参加在贸易和投资转移方面所要付出的代价。

    另一个正在仔细评估TPP优劣的贸易大国当然是中国。如果中国要求加入TPP,将会使TPP预期新成员增加到五个,总数达到17个——距离TPP全面覆盖APEC21个经济体又近了一步。[26]虽然中国现在仍在评估TPP将如何补充和加强201311月召开的十八届三中全会通过的国内改革,但广泛的共识是中国尚未准备好接受TPP规定的义务,尤其是那些涉及透明度和政府干预市场规定的内容。加入TPP,中国须极大地缩小其目前在自由化承诺上存在的差距。不管怎样,随着中国加深与东北亚贸易伙伴自贸协定谈判,包括目前正在与韩国进行的FTA谈判,中国正朝着这个目标不断取得进步。中国愿意在WTO关键多边框架内——服务贸易协定(TISA)和信息技术协定(ITA)做出重要承诺也同样释放了重要的前行信号。[27]

    如果中国愿意并能够在未来几年中加入TPP,显然,TPP标准将不仅成为FTAAP的标准,而且将成为全球贸易体系的标准。一个涵盖17国的TPP将对其他贸易伙伴形成难以抗拒的吸引力。这样,为鼓励那些最不发达非成员经济体(柬埔寨、老挝和缅甸)加入,接受TPP做出一些特别安排就变得相对容易。中国台北和中国香港与中国均已存在双边协定,可以按照它们加入APEC类似的方式加入TPP。但是,如果TPP所要求的高标准和改革被证明会成为构建整个APEC机制的突出障碍,那么就需要考虑制定一个框架协定,不需修改相关安排,以“软硬结合”的方式加入TPPRCEP

    一种混合的方式

    如果到2020年中国仍未加入TPP,可以结合TPP中“硬”的因素和亚洲区域贸易一体化方式中“软”的因素,选择一种混合的方式,作为通往FTAAP的路径。这样,作为一个混合协定,FTAAP将成为一个框架安排,既规定适用于TPPRCEP成员之间的共同互惠条款,同时TPP更加全面和更具约束力的条款只在TPP签署成员中有效。重要的是,这样的安排可以加深美国和中国商贸关系,避免直接将中国吸收进TPP所产生的压力,同时也避免因适应中国而降低TPP成员间贸易和投资活力的损失。事实上,中美出于各自的政治目的和经济考虑,都会认为通过这样一个混合的方式实现FTAAP是十分有吸引力的。

    那么,这样一个混合的亚太一体化协定涵盖什么内容呢?初步看来,中国最近一段时期在本地区发起的贸易和投资倡议值得仔细研究。未来介于TPPRCEP之间的方式可能就是从现存的多个东北亚倡议中发展而来。韩国和中国已于20125月开始FTA谈判,2013年中、韩、日三方谈判也在并行推动。虽然,这些经济体之间双边或三边的协定所包含条款将不及韩美FTA(这一FTA在很多方面是TPP的基础)那么全面,但是在这两个截然不同的亚太区域一体化路径之间的广阔中间地带上,上述谈判可能产生某种协定。譬如,该协定部分先例可从RCEP尚在谈判的经济合作条款和TPP的环境章节中汲取。

结论

TPPRCEP成员国在并行的轨道上推进APEC经济一体化愿景,它们将相互促进,共同为亚太经济体加入更广泛的FTAAP做准备。即便如此,TPP似乎在制定经济一体化的重要先例方面具有先发优势,将在塑造通向FTAAP的路径方面发挥关键性作用。随着时间推移,会有越来越多的国家考虑逐步采用TPP规则有什么好处,需要何种调整。个中道理简单明了,采用TPP的“高标准”与未来国内经济改革是互补的,有利于提升整个经济生产力。通过这种做法,将创造更多贸易和投资新机会,同时提升经济制度和治理的质量。

    当然,加入TPP意味着要坚持高标准和具有约束力的义务,限制使用政治上迎合民意的政策,事实上,这种做法已经减缓了中国以及其他经济体一体化的步伐。如果这造成了棘手的经济或政治问题,APEC成员应该考虑以混合的方式来建设FTAAP,使其成为一种统摄型协定,涵盖RCEPTPP

    先发优势将是非常重要的,会促进各进程向TPP靠拢,使之成为区域经济一体化的主要平台。这在很大程度上取决于TPP谈判结束后是否能成功吸引并吸收新成员。如果中国在未来几年中决定加入TPP,将会增强TPP,使之成为FTAAP和升级世界贸易规则的样板。当然,就这一点而言,中美间的政治和经济气氛将会成为重要的约束(或推动)因素。

                                  (贺熙琳 译)


     亚太合作日程:从区域合作向全球领导角色转变

美国夏威夷东西方中心主任 查尔斯E莫里森

APEC成就与挑战

APEC庆祝成立25周年时,本地区和世界已发生了巨大变化。自1989年以来,大多数亚洲发展中国家尤其是中国取得了显著的经济增长;通过减少政治和监管障碍联动,生产链和供应链兴起,地区一体化进程得到了长足的进步;地区机构以及更加自由的贸易和投资安排如雨后春笋般涌现。本地区对各种机构包括国际组织展示具体成果的呼声也越来越高,在这样的背景下,有些人质疑本地区取得的成就中是否真的有APEC的什么贡献。

事实上,不管用哪一种方式都很难将APEC这个组织与这些成果挂钩。即便是减少贸易壁垒也与茂物目标关系不大,而更多的是得益于各方履行对WTO的承诺、谈判达成的协定,或者单方面义务。然而,该地区发生的各种积极变化又是与APEC密不可分的。毫无疑问,部长级会议和领导人会议的先后定期举行为国际互动和一体化提供了积极的氛围。在APEC出现之前,亚太地区并没有这样的会议机制;区域合作根本就没有,或者仅限于次区域或高度专业化的组织,谈不上涵盖广泛的区域利益和利益融合;亚太在全球问题上的参与是零散和不连贯的。[28]

相比公众或者对政治和政策更为敏感的利益攸关者,APEC的成就对外交和贸易部官员来说更为显而易见。APEC已被证明是本地区领导人会晤的有效平台。APEC帮助强化了一些常识,如国际经济准则、价值观,坚持国际贸易体系。APEC为那些对WTO体系不甚了解的经济体提供了一个更好地理解国际贸易体系规则、义务及福利的平台。

尽管作为自愿、非约束性的合作组织,APEC并不是一个自由贸易区正式谈判的机构,然而此类自贸协定的灵感却是和APEC进程不无关系的。贸易与投资的自由化是二十年来APEC不懈追求的目标。今天,本地区的所有经济体几乎都在进行着一项或者几项主要的自由贸易谈判——跨太平洋伙伴关系(TPP)、区域经济合作伙伴关系(RCEP)、太平洋联盟(PA)。尽管APEC本身并不是一个规则制定机构,但它强化了各经济体遵守国际规范和规则意识,并在次区域及多边层面倡导了更为自由的贸易规则制定。

美国加入东亚峰会(EAS)之后,APEC不再是唯一的跨太平洋组织。如果我们认为 APECEAS是跨太平洋合作和一体化进程中两个互补的机构,那么这个进程在未来数十年中面临着两个严峻的挑战:这个进程能否有效地促进域内各经济体的国际合作,应对众多持续存在且不断深化的挑战?或许更为重要的是,亚太区域能否在全球体系中起到领导作用?

以亚太为核心的全球世纪

东亚、东南亚和南亚人口超过全世界总人口的一半,两个世纪以来将首次快速地重新获得在世界生产总值中的相同份额。尽管存在周期性变化,以及由于赶超式发展结束和人口老化,较为发达的国家长期看增速下降,但是有许多理由相信,亚洲在全球体系中将继续保持相对上升态势。个中原因包括人力资本提升、经济一体化深化、技术跨越式发展以及中产阶级的增长等。根据有多种实力元素构成的综合指数,美国国家情报委员会预测,中国本世纪中期将小幅度超过美国,成为世界上最强大的国家。[29]虽然中国和印度的实力和影响力将持续上升,亚洲整体份量也在增长,但是在未来的国际体系中没有一个国家能够拥有美国在上世纪后期所拥有的影响力。

亚洲崛起引发“亚洲世纪”的猜测。随着权力持续扩散,下一个世纪更有可能成为一个全球世纪。然而,国际体系的核心将是跨太平洋区域,因为这里占有世界大部分的经济实力并在进一步制定未来国际规范与规则和深化合作方面具有领导潜力。从这个意义上看,我们或许可称之为“亚太世纪”。现在产生两个问题:人口占全球总数较小、全球产品的份额下降(不足25%)的北美依然重要吗?太平洋两岸的国家真的能有效地使用它们的实力,发挥全球领导作用吗?第一个问题的答案为“是”,第二个问题的答案取决于具体情况。

北美的角色不是简单地建立在人口和经济规模基础之上,还建筑在美国社会的创新活力之上。这种活力因新移民而不断得到充实,因商界、政府和学术界之间独特互动而形成的企业家文化——硅谷就是一个典型的例子——而不断得到充实。美国和加拿大不但不会摒弃其作为国际“大熔炉”的历史渊源,反而会继续对高水平和日益多样化的移民持开放态度,从世界各地引进人才。据推测,如今在美国3.1亿总人口中在外国出生的人数为4580万,为一个世纪以来的最高比例。[30]加拿大的这一比值更高,总人口数为3000万,在外国出生的人数达到730万。移民不但有助于美国继续保持高等教育、先进研究和前沿技术的全球中心地位,同时也防止美国向“孤立主义”倒退。美国很可能会继续提供全球公共产品的主要份额,特别在国际安全、灾难救援和金融系统等领域。

第二个问题关于亚太区域是否会承担起全球领导作用,这取决于一系列因素,并值得更多地关注。这只是一种可能,并非板上钉钉。要成为有效的核心领导区,本地区需要满足以下一系列条件。

一是各经济体需要成为一个稳定和安全的单位,能参与合作,坚持国际承诺。这点看起来是正面的。尽管遇到了许多挑战,区域内大多数经济体治理质量得到了持续改善。二是区域内各社会以及跨政府组织之间需要构建和谐与合作的国际关系,制定共同的价值观、规范和行动计划。这点目前存疑。如果领土争议持续,会转移应对重大地区和全球问题与挑战的注意力和资源,那将限制本区域发挥全球作用。只有通过在亚太地区加强大家庭意识建设,本区域才能成为世界和平与秩序建设的有效力量。三是需要继续加强一体化进程和互联互通建设。这是APEC进程的关键目标,目前正在做。从贸易量来说,亚洲主要经济体一体化程度要高于北美,几乎和欧盟持平。持续开展这一进程,并改善区域内交通和通讯方面的互联互通,将成为亚太持续增长的重要力量。四是区域内各经济体需要通过利用国内社会全部资源,实现国内的包容性。APEC包容性增长的目标从这个角度来说是重要的,对促进实现“稳定和安全的单位”这一首要目标也是重要的。五是APEC经济体要具有国际包容性,也即考虑区域外国家敏感问题和利益。最后,本区域需要建立知识、政策和教育中心,来开拓创新政策思路,培养拥有区域和全球视角的领导力。正如欧洲需要扎根于欧洲各民族并敏于感知欧洲机遇和挑战的人才一样,亚太地区也需要此类拥有广泛的区域和全球知识的人才。

最后一项要求是教育必须成为APEC工作议程中的重要目标。作为本书[31]的主要议题,APEC经济体之间应该相互学习彼此经验,同时必须努力建设各种网络,将对区域和全球历史与挑战以及对解决问题的理想途径有着类似看法的人员联合起来。留学生、合资企业、跨国教育项目的流动性日益增大,可有助于建立这类网络,建立一个真正的亚太区域领导教育中心也可促进这一目标的实现。

APEC的超级议程

APEC25年之际遇到了哪些挑战?这本集子的撰稿人无疑会提供许多具体且有用的思考方向。以下将侧重讨论正在形成的全球议程相关的长期的区域挑战。

第一个挑战,也是应对其他挑战的基本条件,是加强区域的国际合作关系。面临这一挑战,需要解决历史问题,并且专注于APEC大家庭共同关心的问题。在过去,APEC和其他区域机构总是被用于为地区紧张局势降温,向民众保证领导人一直保持接触。但在最近几年,领导人未再将APEC用作此途,这可能导致地区误解和紧张局势。

第二,无论在亚太地区内,还是在亚太区域与全球系统中或其他区域系统之间,都存在着架构问题。任何一个机构,包括APEC在内,都没有特别的理由需要在目前的形式或名称下存在下去。从长远看来,重要的是,亚太合作和经济一体化进程持续进行。目前,包含不同元素的区域合作制度化架构仍未完成。东亚峰会以东盟为基础,侧重政治安全问题,而APEC议程则侧重社会经济议题,有必要厘清二者之间的关系。合作的破碎化为不同的进程,尽管暂时是必要的,但仍然影响了政治关注和承诺。此外,需要填补次区域合作架构的建设。东南亚、大洋洲和美洲之间有着良好的合作,而东北亚和北太平洋地区的合作相当有限。

第三,APEC应该在其经济体范围内扩大利益相关者的群体,并且更有力地展示其有效性以及作为一个整体为各经济体所带来的好处。在大多数情况下,对APEC的了解和兴趣仅局限于官僚机构。正如APEC只有一个顾问委员会,即APEC工商咨询理事会所表明的一样,APEC与非政府部门的联络多数是与工商界打交道。虽然工商界是APEC服务的基本部门,但是要推进区域一体化进程,还需要与国会议员,甚至地方政治人物,以及非政府组织建立平行联系。这样的参与确实存在,但通常只限于APEC核心事务的外围。

第四,众所皆知,亚洲和太平洋的部分国家面临着全世界最严重的人口、环境和健康挑战。如果APEC能够在这些领域创造合作模式,它们会很自然地将亚太地区推到全球领导地位。例如东北亚,有些地方的人口出生率是全世界最低的。日本和俄罗斯人口已经下降。许多APEC经济体的城市化达到了高水平或者正以高速度进行。如何将新市民融入城市社区,为他们提供强大而公平的服务,同时保持农村地区的活力,不仅仅是关系他们自身的重要问题,还牵扯到了社会的整体福祉以及国际合作的质量。随着人口密集度上升,以及快速变化的饮食和生活方式,亚洲还面临着许多健康和环境挑战。尽管医疗方面在其他论坛中得到了很好的处理,一般健康政策仍是APEC合作中正当和重要的课题。对所有经济体来说,资源可持续利用和环境议程已经成为了一个尖锐的问题,正如中国领导人誓言要高度重视,提供清洁空气和水。然而,关于这方面的亚太地区合作议程还有待开发。最后,如上文所述,APEC应该更多关注教育议程,培养本地区的人民,使他们能够建设二十一世纪经济,挑起全球领导责任,这一任务尤为重要。

政治引领者

增强APEC合作,加强亚太地区对全球的领导力,最终将由政治领导人(特别是来自大经济体)的水平、想象力和关注度所驱动。没有这样的领导,合作模式就会僵化和官僚化,进步就会缓慢。不幸的是,如今领袖的注意力总是集中在层出不穷的复杂国内治理问题上,被动式应对而非积极主动解决外交政策问题;但我们有一些新的区域领导人正用新的眼光看待APEC和更广泛区域的一体化进程。或许这一群新的区域领导人可以有助于构建一个新的、可行的亚太梦想。

                           (李子昕 译)



[1] 世界银行统计数据

[2] 出口+进口/GDP

[3] 智利外交部经济关系总理事会

[5]关于TPP的内容、重要性、困难议题及其它相关内容的非常不错的分析参见Jeffery J. Schott, Barbara Kotschwar, and Julia Muir, Understanding the Trans-Pacific Partnership (Washington,DC: Peterson Institute for International Economics, 2013).

[6]RCEP, “Guiding Principles and Objectives for Negotiating the Regional Comprehensive Economic Partnership,” 2012 states that any ASEANFTA partner that did not participate in the RCEP negotiations at the outset would be allowed to join the negotiations, subject to terms and conditions that would be agreed upon by all other participating economies.

[7]The rule on membership has not decided for the TPP. According to the original TPP, membership is open to non-APEC members. The Trans-Pacific Strategic Economic Agreement states in Article 20.6(Accession) that the agreement is open to accession on terms to be agreed upon among the parties, by any APEC economy or other states. See http://www.mfat.govt.nz/downloads/trade-agreement/transpacific/main-agreement.pdf.

[8]所有统计数据均为2012年的数字。

[10]TPP Leadership’s Statement on November 12, 2011, http://www.ustr.gov/about-us/press-office/press-releases/2011/november/trans-pacific-partnership-leaders-statement, accessed on March 30, 2014.

[11]RCEP,” Guiding Principles” 2012.

[12]See Yoshifumi Fukunaga and Arata Kuno,Toward a Consolidated Preferential Tariff Structure in East Asia: Going beyond ASEAN+1 FTAs.ERIA Policy Brief No.2012-03, May 2012.

[13]RCEP, “Guiding Principles,” 2012.

[14]RCEP中的许多专家均推荐这种渐进有序的方法。参见RCEP专家圆桌会议Recommendations on the Approaches to be Adopted in the Negotiations of RECP and Its Implementation,2013.

[15] 这四个东盟成员国为文莱、马来西亚、新加坡和越南。印度尼西亚和泰国都在寻求加入TPP

[16]  这一部分是Inkyo Cheong, “An Analysis of the Effect of the China-Korea FTA with FTA Sequence and FTA Hub Gains,” Journal of Korea Trade 18, no. 1(2014): 63-84的延伸

[17] 同前

[18] Christopher Johnston, “Trans-Pacific Partnership: Time for Some American Hustle” The Diplomat, March 11, 2014

[19] 基于路透社的一篇文章“U.S. Readies for More ‘Extremely Tough’ Trade Talks with Japan,” March 7th, 2014

[20] 细节详见Daily Money Today, Koreas Top Trade Issue Is the FTA with China, March 18, 2014

[21] 彼得森国际经济研究所,2014.

[22] 未来收益的经济学分析参见Petri, Peter A., Michael G. Plummer, and Fan Zhai. 2012. The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: A Quantitative Assessment. Policy Analyses in International Economics 98 (November 2012). Peterson Institute for International EconomicsWashington, DC

[23] 通过这种做法,TPP将使参与谈判经济体之间现有的贸易协定获得实质性的提升

[24] TPP所有12个成员均是APEC成员;16RCEP经济体中有四个(印度、柬埔寨、老挝和缅甸)不是APEC成员

[25] 细节参见Jeffrey Schott, “Revisiting APEC’s Membership Greeze,” Boao Review, November 21,2013

[26] 目前,俄罗斯的加入尚成问题。但愿现有摩擦能够缓解,在未来几年中贸易关系得以正常化,所有APEC的成员均能参与FTAAP

[27] 参见“Froman Says China ITA Stance Does Not Bode Well for TISA, Cites Other Factors,” Inside US Trade, October 29, 2013, www. Insidetrade. Com( Accessed on March21, 2014).

[28] Charles E. Morrison, “Four Adjectives Become a Noun: APEC and the Future of Asia-Pacific Cooperation,” in APEC at 20: Recall, Reflect, Remake, eds. K. Kesavapany and Hank Lim (Singapore:InstituteofSoutheast AsianStudies, 2009), 30

[29] 美国国家情报委员会, “Global Trends 2030: Alternative Worlds,” Washington, DC, December 2012

[30] 联合国经济和社会事务部 “Trends in International Migrant Stock: The 2013 Revision,”  http://esa.un.org/unmigration/TIMSA2013/migrantstocks2013.htm

[31]指的是《亚太经济一体化新方向》