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“亚太自由贸易区建设与全球经济治理新探索”国际研讨会会议纪要

时间:2017/10/31 0:00:00   来源:中国太平洋经济合作全国委员会官网  点击:5717

2017815日,由中国太平洋经济合作全国委员会、南开大学APEC研究中心、海南中金鹰和平发展基金会联合主办的“亚太自由贸易区建设与全球经济治理新探索”学术研讨会在海南省三亚市举行,来自智利、秘鲁、新西兰、澳大利亚、马来西亚、印度尼西亚、菲律宾、韩国等APEC经济体的官员学者,以及来自北京、天津、上海、海南等多家国内研究智库共计40余位专家参加了本次研讨会。

本次会议聚焦于进一步落实APEC经济体领导人倡议实施的《亚太经合组织推动实现亚太自由贸易区北京路线图》以及《亚太自由贸易区利马宣言》,立足巩固亚太经济合作势头,为全面、系统地推动亚太自由贸易区(FTAAP)建设谋划有效路径,并以此为契机探索全球经济治理的新理论与新模式。为此,与会嘉宾充分探讨了在当前亚太经济合作和全球经济治理的新趋势、FTAAP的综合效益、推进FTAAP的时机、内容、步骤及其面临的困难与挑战等问题。会议认为,亚太作为全球经济增长引擎,理应继续在推动全球经济治理方面发挥先导作用。推进FTAAP建设符合亚太地区共同利益,应当成为亚太后2020议程的核心目标并尽快加以推进。主要观点如下:

一、当今世界和亚太经济格局面临诸多不确定性,但经济全球化和亚太经济一体化的大势没有变,应继续积极推动亚太自贸区建设,进一步提升亚太地区引领作用,为全球经济治理做出新贡献。

会议认为,当今世界经济发展不确定性显著加大,特别是反全球化思潮蔓延,保护主义抬头,国际贸易规则碎片化等对全球经济治理和亚太自贸区进程均带来严峻挑战。同时,英国脱欧、美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)、中国等新兴经济体在全球GDP中的比重持续攀升、中国加快“一带一路”建设并主办G20峰会和金砖峰会、太平洋联盟(PA)加快升级扩员等新形势发展,标志着“西方阵营”逐步衰落,中国等新兴市场国家快速崛起,全球权力重心正逐渐向南半球(Global South)转移。亚太作为全球增长重要引擎,理应为加强和完善全球经济治理发挥先导作用。

关于全球和亚太经济治理发展态势,与会专家普遍认为:首先,当今世界经济已进入新的发展阶段,互联网等科技发展推动国际贸易发生根本性变革。我们正面临产能转移和全球价值链(GVC)重构等新形势,国际贸易已经由最终产品贸易转变为中间产品贸易为主,生产和贸易的服务化正推动比较优势和经贸关系等深度调整。其次,经济全球化正在自我调整和纠偏,但并未发生根本逆转,需要设定新的规则标准。第三,传统的全球经济治理平台代表性不足,发展中国家影响力有限,需要通过多管齐下的方式对其进行改革。第四,“一带一路”建设为全球经济治理做出了新贡献和新探索,并将推动中国在全球价值链位置调整。第五,TPP仍有生命力,现有区域贸易安排(RTA)的快速发展有利于促进地区贸易投资自由化和便利化。第六,亚太自贸区(FTAAP)建设作为亚太经济一体化的核心驱动力符合亚太经济体整体利益。第七,美国、中国和日本等系统性经济体(在APEC经济中分别占比41%25%11%)必须承担系统性责任。其中中美合作对亚太经济治理和一体化进程至关重要。

关于完善全球和地区经济治理的未来措施,会议认为,一是积极探索新的贸易理论和新的贸易体系。亚太地区需要建立一个新的战略平台,协调并整合现有各类RTA,致力于打造全面、高质量和开放的FTAAP,有效应对各种挑战,继续引领世界经济向前发展,并为全球经济治理做出新贡献。二是大力推动数字经济(电子商务)和下一代投资贸易议题研究,培育线上线下网络化贸易。三是推动“一带一路”建设和联合国可持续发展目标等倡议为国际贸易提供公共产品。四是加强机制互动。中国参与的各个多边组织(如金砖国家、上合组织等)均可以探索建立自贸区的可能性。

二,亚太自由贸易区建设符合地区整体和长远利益,应及早启动相关谈判,循序渐进有步骤分阶段地加以实施。

与会专家普遍认同FTAAP的综合经济效益。会议指出FTAAP有利于整合全球价值链,有效打破“意大利面条碗效应”,推动茂物目标实现和地区经济发展。FTAAP集体战略研究(CSS)等证明了FTAAP在三种程度自由化状态下对地区经济的利好作用,其中尤以采取全面和深度自由化措施(同时实现减免关税、贸易投资便利化和服务贸易自由化等)的FTAAP经济效益最大,因此应当努力建设全面和高标准的FTAAP

会议认为,茂物目标和FTAAP仍是当前亚太经济合作的核心目标,但FTAAP迄今进展缓慢,政治导向仍不明确(mandate not clear enough,因此应当进一步凝聚共识,尽快做出政治决断,确立有关进程总体目标(end goal),并在内容、时间和方式(what, how and when to do)等层面推出具体措施

(一)从目标和内容(what)上看,地区经济体的利益差别并非不可弥合,FTAAP有关目标和议题设定应当兼顾理想与现实。根据APEC既有共识,FTAAP应该是全面和高标准的综合性贸易安排,但应循序渐进推进。TPPRCEPPARTA都是FTAAP的可行路径,应当充分结合各自优势,努力促成上述路径的规制协调甚至协议融合,为实现FTAAP积累经验和创造条件。应当以上述现有RTA为基础开始谈判,有关谈判进程应当兼顾各方利益并充分吸收现有RTA的有益成分,制定总体和阶段性目标,分议题分步骤推进。有关目标既要有前瞻性,又要客观理性。TPP议题广泛(包含30多个章节),并代表了所谓“金标准”,因此可将TPP议题和标准设定为高阶目标。但TPP一些章节实施条件还不成熟,可以暂时放到以后再商谈。在谈判初期不应过度追求高标准,而应努力达成最“适合”的地区贸易安排,在议题上可先侧重借鉴RCEP,在标准上介于TPPRCEP之间。总的考虑是从货物贸易、原产地规则和知识产权等相对紧迫和容易的议题入手,分部门分议题逐项磋商,逐步推进到投资、服务贸易以及下一代议题等谈判。

有专家指出,当前主要经济体出现保护主义倾向,与全球收入分配不均等现象呈正相关联系,导致国际贸易出现70多年未见的增速放缓现象(trade plateau),因此未来的亚太自贸区建设必须关注到如何解决收入不公平问题,应着力加强包容性和能力建设。养老、气候变化、互联互通、电子商务、城镇化都可以成为各经济体开展经济合作和加强能力建设的议题。

(二)从方式(how)上看,多数与会者认为单一承诺single undertaking)不现实,应当采取循序渐进的方式推动FTAAP谈判和实施。FTAAP应秉持以全面、开放、包容、普惠、透明以及共商、共建和共享等原则。从目标进度上看FTAAP应当提高目标雄心,同时理性设定进程预期。可以TPP的高标准作为参考构建标准体系,同时充分考虑经济体之间的差异性,并兼顾灵活性和舒适度设立时间表和路线图,比如以发达国家、新兴市场国家、发展中国家等利益诉求划分并设定早期、中期和远期目标。早期目标应制定多样化的关税减免模式和过渡期,以满足不同成员的需求。同时要有早期收获,使参与方获得切实的福利,增强政治意愿。从成员范围上看FTAAP应当打破地域局限,不限于APEC成员,还应包括TPPRCEP以及PA等核心成员。可先从“21-”谈起,逐步扩员并实现“21+”。从推进机制上看,多数专家认为APEC不是FTAAP的谈判机制,启动FTAAP政府间谈判仍需时日,因此可在APEC框架之外搭建临时和非正式的谈判论坛(Ad hoc Forum)。有专家建议,该临时谈判机制应设立在固定地点,以便磋商特定或所有议题,并定期向领导人汇报FTAAP进展,而不是采用现在的由不同东道国轮流推动的松散方式。从实施路径上看,有人表示,鉴于TPP遭遇困境、RCEP进展缓慢等形势,应当重新思考TPP+RCEP+PA=FTAAP这一既有路径等式,可通过单边、双边和多边安排的不断扩展以及规则、成员和收益等条件的不断累积整体推进FTAAP,一方面要改善各经济体自身的营商环境,另一方面加强多双边自贸协定谈判,升级已有的自贸协定,增加投资协定安排。

(三)从时间(when)上看,大多数专家认为当前启动FTAAP进程条件已经成熟,亚太经济总体向好的发展趋势也有利于推进FTAAP建设。当前APEC正在积极规划后2020议程,这是推进FTAAP的重要时间窗口期,不进则退。如果在2020年茂物目标到期前亚太自贸进程仍然没有进展,亚太地区的贸易、就业与增长将面临瓶颈(Plateau)。因此应当力推APEC领导人形成政治决断(political decision),加快FTAAP进程,争取在RCEP结束谈判后或至少在2020年前后启动相关谈判。

三,当前推进FTAAP仍面临不少严峻挑战,需在推动各方利益协调与平衡等方面进一步做工作。

与会者认为,FTAAP不是万能药,不应使其目标过载。当前推进FTAAP仍面临不少深层次矛盾和障碍,应继续探索有关新问题及其破解之道。

首先,由于亚太地区各经济体发展阶段和利益诉求差距较大、政治稳定性不足、经济体内部利益纷争、RTA的排他性以及逆全球化思潮蔓延等多种因素拖累,各方对FTAAP总体目标和政治导向仍缺乏广泛共识。部分专家指出,FTAAP建设不应该操之过急,应该进一步积累共识并对其总体目标进行清晰界定之后再加以推进。为此,一是可尝试采用APEC内外 “双轨”机制平行推进。除了前面建议的APEC之外的非正式磋商机制外,还应进一步强化APEC现有的推进FTAAP的机制,推动组建更高级别的筹建委员会并将其常态化(现有的FTAAP“主席之友”明显力度不够二是尝试推动“自上而下和“自下而上”双轮驱动。应当以APEC高官会、部长会议以及领导人非正式会议为基轴,“自上而下”形成政治决断。同时更多引入学界和工商界的参与,加大官商学1.5轨磋商,“自下而上”形成基础性影响,特别是通过美国工商界和国会等渠道游说特朗普政府支持FTAAP倡议。三是可参照美国的贸易调整法案,在各经济体内部建立利益补偿机制,更好地协调既得利益群体与利益受损群体之间的利益矛盾,进一步提高商谈FTAAP的民意基础和政治意愿。

其次,进程领导权是关键问题。普遍认为美国、中国、日本三方作为系统性国家作用至关重要。三方加强互信与合作、实现共同领导是推进FTAAP的关键因素。有专家指出,当前TPP11前景不明,RCEP缺乏有力领导者,PA进程备受瞩目。在当前没有主要经济体的有效领导下,FTAAP明显前进动力不足。没有美国参与的TPP11FTAAP,其作用都将较为有限。因此要对FTAAP进程有耐心,不可操之过急。有专家指出,在特朗普任期内,中美合作可能会出现一定困难,FTAAP和地区一体化将面临较多不确定性。随着时间的推移和合作的积累,中美在贸易逆差、贸易自由化标准以及GVC地位等方面将显著缩小差距,双合作意愿有望增强,地区也将重返合作势头。

第三,FTAAP面临下一代贸易议题等谈判障碍。当前,亚太有关FTA降低货物贸易关税的效益已达峰值,而且自贸区的利用率普遍较低,需要进一步开放投资、服务业、数字贸易和政府采购等下一代议题(“边境后”)领域。但以中美为代表的发达和发展中经济体在下一代议题上的矛盾突出,TPP停摆使新西兰、智利、新加坡等经济体对FTAAP的支持减弱。有关经济体结构改革、规制合作和服务贸易等方面合作面临诸多难题。不少专家表示,上述三大措施紧密联系,各自所产生的经济效益远远大于关税减让的效益,其中服务业是结构改革和规制合作的重要内容,将代替传统货物贸易成为区域经济增长的新动力。当前APEC经济体在服务领域的自由化和互联互通还存在很多制约因素,在知识产权等方面的保护主义还很突出。因此FTAAP的核心内容应该包括加强贸易投资监管、服务贸易自由化、规制合作以及知识产权保护等,相应措施包括:单边改革、竞争原则、公众参与度、国际归管合作以及未来风险管控等。其中中美率先在有关领域达成双边协议将具有先导作用。

                                          (刘洋整理)